E as nossas instituições?

Um dos muitos textos excelentes que me mostraram no mês passado. Li bem umas três vezes e acho que vocês deveriam ler também. Ele foi publicado no Valor Econômico e foi escrito pelo Marcus André Melo:

Por que as instituições se fortalecem no Brasil?

Governantes têm aversão a prestar contas, como nos lembra Soll em seu magistral “The reckoning: financial accountability and the rise and fall of nations”. Na Inglaterra do século XVII, Charles I mandou cortar as orelhas de William Prynne, que chefiava uma comissão de contas criada pelo Parlamento para investigar a gestão das receitas do Estado. Desconfio que nossos governantes tenham tido ímpeto semelhantes em relação a magistrados como Joaquim Barbosa e Sérgio Moro. Mas o corte de orelhas obviamente não se consumou. Nas democracias contemporâneas, a violência física não consta do repertório de ações dos governantes, e, nas mais consolidadas, a interferência nas instituições de controle é mínima. No Brasil a recém-adquirida robustez das instituições de controle latu senso (Judiciário, Ministério Público, TCU) tem chamado a atenção. O que causou seu fortalecimento e de onde vem sua independência?

Há dois argumentos rivais para dar conta desse fortalecimento. O primeiro sustenta que o fator determinante é a retidão de propósitos dos governantes. Assim, as instituições deveriam seu fortalecimento ao reformador que “não rouba nem deixa roubar”. Embora seja normativamente atraente – afinal tem forte apelo sobre nossa consciência moral – as pesquisas mais instigantes na ciência política tem mostrado que as instituições fortes de controle não são produto da ação de governantes, partidos ou movimentos. A recíproca, no entanto, é verdadeira: governantes corruptos tem sido em geral bem sucedidos no objetivo de subjugar as instituições de controle. Muitos partidos, movimentos e indivíduos chegaram ao poder em cruzadas anticorrupção e moralizantes. Caso tornem-se dominantes, inicia-se a degeneração institucional. Há, assim, algo mais que voluntarismo em jogo.

O argumento rival defende que não são cruzadas morais que fortalecem o controle da corrupção e previnem o abuso, mas o desenho institucional voltado para maximizar os incentivos para o controle. Denominemos esse argumento de argumento neomadisoniano em homenagem ao pai fundador da república americana, James Madison. Em “O Federalista nº 51” afirmou “que se os homens fossem anjos, os controles não seriam necessários”. O ponto de partida do madisonianismo é que o poder corrompe. A defesa contra o abuso de poder e a corrupção não é a conversão – a uma ideologia ou princípio moral transcendente – mas um desenho institucional que leve a contraposição de interesses. Dessa forma, os atores institucionais teriam incentivos para se controlar mutuamente. A transparência seria produzida pela competição política e o melhor remédio contra a corrupção seria então uma oposição forte. Só ela teria interesses em desvelar desmandos. A autocontenção (moral) é insuficiente porque o “moral hazard” (risco moral) é alto: governo algum tem interesse em expor suas próprias mazelas, pelo contrário. Nas novas democracias – o caso brasileiro é exemplar – o risco permanente é o conluio entre parceiros em uma coalizão dominante ou o uso da maioria para inibir as instituições de controle.

Só são efetivas no país as instituições antimajoritárias.

O exemplo das instituições de controle dos países da comunidade britânica das nações é ilustrativo. A presidência dos “Public Accounts Committee” é delegada ao líder da oposição que nomeia o titular do National Audit Office – que é o equivalente ao TCU no Brasil. A intuição por trás dessa regra é madisoniana: a maioria parlamentar que dá sustentação ao governo não está interessada em se autocontrolar. Só a oposição alimenta esse interesse. Isto explica porque, por exemplo, as CPIs no Brasil nunca tiveram efetividade, porque controladas pelo governo e sua maioria. Os episódios raros em que surtiram efeito foram apenas porque puderam dar vazão a conflitos no seio de famílias ou “fogo amigo” entre desafetos. Só tem efetividade no país as instituições que fogem a essa lógica por serem antimajoritárias, como o Judiciário e o Ministério Público (urge que o TCU seja reformatado e se converta em instituição judicial!). Mas poderíamos acrescentar também a mídia independente do governo. Nas novas democracias, estas instituições são a última linha de defesa da “res publica”.

Mas o que impede o governo de “cortar as asas” das instituições de controle”? A interferência aberta nessas instituições tem custos que em alguns contextos democráticos podem ser proibitivos: os eleitores punem nas urnas governos que ataquem tais instituições. No limite, a interferência ocorre de forma indireta quando a falta de alternância política se traduz na composição governista dos colegiados dessas instituições. Mas o ataque direto tem um custo reputacional: ele é tanto maior quanto mais independente for a mídia e mais forte a oposição.

Os limites à interferência nas instituições são dados pela opinião pública, sobretudo nas democracias maduras. Há um equilíbrio quando os custos de tolerar a oposição e os controles tornam-se maiores que os de reprimi-los. Esse argumento parece ser bem compreendido por protagonistas do “jogo do controle” no Brasil. O juiz federal Sérgio Moro, em texto de 2004 sobre a Operação Mani Pulite, que levou centenas de políticos e empresários para a cadeia, concluiu que “a lição mais importante de todo o episódio seja a de que a ação judicial contra a corrupção só se mostra eficaz com o apoio da democracia… Enquanto ela contar com o apoio da opinião pública, tem condições de avançar e apresentar bons resultados”. Ao deflagrar a Operação Lava-Jato certamente anteviu o massivo apoio que receberia da opinião pública.

No Brasil, as instituições fortaleceram-se e isso foi produto da competição política. O contrafactual é dado por países onde forças políticas tornaram-se hegemônicas e o controle democrático sobre os governos definhou. Estudos comparativos rigorosos na América Latina e na Europa do Leste corroboram amplamente este argumento. O neomadisonianismo não é vacina definitiva contra o corte de orelhas, mas é o começo. Sim, o Brasil vai mal, mas as instituições antimajoritárias funcionam cada vez melhor!

Marcus André Melo é professor da UFPE, foi professor visitante da Yale University e do MIT e é colunista convidado do “Valor”. Maria Cristina Fernandes volta a escrever em fevereiro

Não tem como não pensar pelo menos um pouco no que ele diz. As teorias que ele apresenta pelo menos nunca passaram pela minha cabeça dessa forma, pensava em apenas uma dessas facetas. O que você achou do texto?

Por Ana Paula Ramos

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Um pensamento sobre “E as nossas instituições?

  1. Realmente interessante, positivo e sinaliza que, apesar de tudo, o país está melhorando. A frase “Só são efetivas no país as instituições antimajoritárias” me faz todo o sentido e a não-tão-recente polêmica sobre a sobre aquela PEC 37 limitando o poder do MP ilustra bem como o custo de tentativas de cortar as asas dos órgãos externos podem custar caro. Em um certo aspecto achei que o texto corrobora o que vi em outro blog. http://veja.abril.com.br/blog/cacador-de-mitos/2015/02/06/nao-o-problema-do-brasil-nao-e-o-brasileiro/. A idéia que o autor vem defendendo em seus últimos posts que o problema aqui é justamente garantir que as regras funcionem, que é um papel básico das instituições.

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